Budget 2016-2017, gare aux réformes

Netanyahou et Kahlon parviendront-ils à financer leur politique populiste ?

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September 11, 2016 15:31
Netanyahou et Moshé Kahlon, ministre des Finances

Netanyahou et Moshé Kahlon, ministre des Finances. (photo credit: REUTERS)

« Moshé Kahlon et moi sommes d’excellents ministres des Finances, pour la bonne raison que nous avons commencé notre vie professionnelle en travaillant dans le commerce », a un jour déclaré Benjamin Netanyahou. Si la part autobiographique de cette conception ne saurait être niée – Netanyahou a été manager des ventes pour un magasin de meubles, et Kahlon vendeur de pièces détachées automobiles – son bien-fondé économique s’avère plus discutable, particulièrement au vu du budget que les deux dirigeants viennent de présenter devant la Knesset.

Quand les intérêts divergent


De prime abord, les contours du budget apparaissent raisonnables, à commencer par sa durée – deux années au lieu d’une. Cette formule d’un budget bisannuel a été testée pour la première fois en 2009-2010, durant le second mandat de Netanyahou. Initiée par le ministre des Finances de l’époque, Youval Steinitz, ses partisans affirmaient qu’un budget réparti sur deux ans apporterait stabilité politique et prévisibilité économique ; ses opposants faisaient valoir quant à eux qu’il engendrerait une trop grande rigidité du système des finances publiques. Le gouvernement Netanyahou qui a suivi est revenu à un budget annuel classique alors que le portefeuille des Finances avait atterri dans les mains de Yaïr Lapid. Si Steinitz était le plus proche confident du Premier ministre, le leader de Yesh Atid, lui, n’était autre que son plus grand rival. La situation de Moshé Kahlon est à mi-chemin entre ces pôles. Bien qu’il ait créé sa propre formation, le parti de centre droit Koulanou, au niveau politique l’actuel ministre des Finances, qui est né et a grandi au sein du Likoud, ne s’est jamais ouvertement confronté à Netanyahou. C’est pourquoi il n’était pas hostile à l’idée de rétablir un budget sur deux ans.

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Pour autant, la situation macroéconomique actuelle est très différente de ce qu’elle était en 2009. A l’époque, l’économie
mondiale tentait de se relever de la crise financière déclenchée suite à l’effondrement des marchés américains ; il fallait composer avec la chute brutale des taux d’intérêt et les plans de relance alimentés à coups de milliards de dollars. Dans ces circonstances, instaurer un peu de certitude dans un contexte macroéconomique particulièrement imprévisible était plutôt bienvenu. Mais aujourd’hui, bien que l’économie mondiale soit toujours souffrante, elle n’est plus la bête imprévisible qu’elle était il y a dix ans. Cette fois, le budget bisannuel constitue moins une armure contre de lointains tsunamis qu’une précaution contre les tornades politiques locales. Un budget sur deux ans permet en effet d’étendre la longévité de la coalition en privant la Knesset de l’opportunité annuelle de rejeter ce dernier et de provoquer, en conséquence, la dissolution du gouvernement. Voilà du moins l’objectif de Netanyahou. La motivation de Kahlon est différente. Celui-ci ne considère pas le budget bisannuel comme le moyen de garantir au Premier ministre la stabilité à laquelle il aspire ; le ministre des Finances cherche à imposer une vision populiste qu’il sait très éloignée des convictions politiques et idéologiques du chef du gouvernement.

Un budget taillé pour les classes moyennes

Avec un total de 454 milliards de shekels pour 2017 et 463,6 milliards pour 2018, le budget approuvé par le gouvernement le 11 août et dont la Knesset débattra cet automne, est bâti pour plaire aux classes moyennes les plus modestes, électorat privilégié de Kahlon.

Dans la colonne des revenus, le gouvernement renonce à 5 milliards provenant des recettes publiques. Les 4 milliards de shekels issus de l’impôt sur les revenus refléteront la réduction consentie pour les ménages aux revenus les plus faibles. Le milliard de shekels restant sera le résultat d’une coupe de l’impôt sur les sociétés qui passera de 25 % à 24 %. Dans le même temps, les propriétaires de trois appartements et plus devront s’acquitter d’une nouvelle taxe qui devrait générer selon Kahlon 800 millions de shekels dans les caisses de l’Etat. Enfin, des recettes complémentaires proviendront de charges exceptionnelles imposées à certains organismes publics comme l’Autorité israélienne des terres ou le Fonds national juif.

La colonne des sorties fait la part belle aux dépenses sociales. Le panier santé, c’est-à-dire les frais médicaux pris en charge par l’Etat, bénéficiera d’une augmentation de 66 % avec des dépenses qui passeront de 300 millions à 500 millions de shekels ; également prévue, une hausse de 300 millions de shekels des allocations en faveur des personnes âgées les plus démunies ; enfin, le budget du ministère de la Protection sociale sera élevé de 8 % et celui du ministère de l’Intégration de 14 %. Ces dépenses sociales et d’autres engendreront une rallonge budgétaire avec une augmentation des dépenses de 5,2 % la première année et 8,3 % la seconde, par rapport à 2016. Pour contrebalancer cette politique, le budget table sur une réduction des dépenses de 2 % dans chaque ministère. Mais comme l’expérience de la scène politique israélienne montre que les conséquences financières des coupes fiscales ne peuvent pas être totalement prévues à l’avance, le gouvernement souhaite que la Knesset approuve dans le projet de loi l’expansion des objectifs de déficit de 2,4 % à 2,9 % du PIB. Un choix qui semble délicat.



Les dernières décennies de crise économique mondiale ont mené la plupart des pays riches à entailler sérieusement leurs budgets et à emprunter lourdement, afin de financer un sursaut artificiel de la consommation dans le but d’empêcher les licenciements massifs. Conséquence : si l’objectif a été atteint, ces dépenses non planifiées ont largement augmenté les niveaux d’endettement nationaux, qui ont atteint en 2015 89 % du PIB en Grande-Bretagne, 97 % en France, 105 % aux Etats-Unis, 133 % en Italie et 245 % au Japon. Israël a échappé à cette tendance. Après avoir réduit son endettement de 99 % du PIB en 2004 à 73 % à la veille de la crise mondiale, ce chiffre est grimpé à 75 % du PIB en 2009, avant de retourner à son régime d’austérité pour atteindre un niveau d’endettement de 65 %, l’un des ratios les plus sains enregistrés dans les pays riches. Ce remarquable exploit résulte de la combinaison de six années de discipline fiscale et d’une croissance constante du secteur privé, soutenue par des circonstances favorables comme la découverte des gisements de gaz naturel et la dépréciation de l’euro. Dès lors, Kahlon estime qu’Israël peut aujourd’hui se permettre d’étendre ses emprunts. Seulement la banque d’Israël ne voit pas les choses de la même manière.

Sa gouverneuse Karnit Flug craint que les prévisions de déficit public ne provoquent l’inversion de cette courbe historique de déclin d’endettement du pays. S’exprimant face au cabinet ministériel, elle a ainsi prévenu que l’hypothèse avancée par le Trésor affirmant que les prochaines dépenses n’augmenteraient la dette que de 2 % (soit à 67 % du PIB) n’était pas réaliste, et qu’il fallait plutôt envisager une hausse portée à 70 % du produit intérieur brut. Selon la dirigeante de la Banque d’Israël, la combinaison de l’augmentation des dépenses et de la réduction d’impôts est explosive. Elle recommande donc non seulement de renoncer aux coupes prévues, mais également d’augmenter les taxes afin de financer les dépenses planifiées en matière sociale. De son côté, Kahlon promet que l’augmentation du déficit sera momentanée.

Le retour de manivelle


Moshé Kahlon, 55 ans, a grandi dans les bidonvilles de Guivat Olga, à cinq minutes en voiture et une année-lumière au niveau social de la chic Césarée où réside Netanyahou. Cinquième enfant d’une fratrie de sept, de parents d’origine libyenne, Kahlon fait son chemin jusqu’à l’école de droit et rejoint dans le même temps les rangs du Likoud jusqu’à devenir ministre des Communications en 2009. C’est à ce poste qu’il entreprend une croisade contre le cartel des opérateurs de téléphonie portable, qui aboutira à la fameuse réforme imposant la compétitivité dans le secteur. Les factures des utilisateurs sont réduites de moitié et Kahlon est érigé en héros national. Sa préoccupation des gens simples apparaît alors comme le parfait contrepoids de la foi jusqu’au-boutiste du Premier ministre dans l’économie de marché.

Depuis, Kahlon tente de se poser en bienfaiteur et défenseur des plus modestes. D’où sa bataille avec le Mifal Hapais, la Loterie nationale et Autorité des paris, par le biais d’une clause dans le projet de loi budgétaire qui vise à interdire les machines à sous numériques. Pour le ministre des Finances, ces appareils qui ont proliféré dans les magasins de friandises ne font qu’engloutir les salaires des classes moyennes : elles représentent une tentation quotidienne pour celles-ci, encouragées à dépenser sans compter.

C’est ce souci des plus modestes qui pousse également Kahlon à vouloir réformer le système bancaire. Mais dans ce domaine, les mesures qu’il prône pourraient bien s’avérer néfastes sur le long terme, à la fois pour les ménages et l’économie du pays. Le ministre des Finances,  largement soutenu par le public, veut pousser les banques à renoncer à leurs activités liées aux cartes de crédit, pendant qu’il allège la régulation pour permettre l’ouverture de nouveaux établissements bancaires. Objectif : développer la concurrence et rendre le coût des prêts accessible aux plus modestes, l’idée étant de reproduire ce qui a été fait dans le secteur de la téléphonie mobile. Le problème est que le crédit facile, à la différence des factures réduites de téléphone, pourrait mener les ménages à la ruine et à une crise du surendettement. Le système actuel entraîne de facto la limitation de l’activité des cartes de crédit, en raison du fait que ces dernières sont justement liées aux comptes bancaires des utilisateurs. Mais une fois que les cartes seront totalement déconnectées des banques, leurs détenteurs seront à même d’emprunter de façon irresponsable, indépendamment de la situation de leur compte. De façon similaire, le fait que les nouveaux établissements financiers réduisent leurs exigences en fonds propres augmentera leur risque de prêter au-delà de leurs moyens. C’est d’ailleurs cette même permissivité qui a semé les graines de la crise des subprimes aux Etats-Unis. L’échec de Moshé Kahlon à accroître l’offre de logements et ainsi réduire les prix de l’immobilier, augmente les possibilités d’une crise profonde du marché des crédits, alimentée par la combinaison de prêts à bas coût et la cherté des appartements.
Karnit Flug, bien que moins catégorique quant au plan de réformes du système bancaire que face à la perspective de l’augmentation des déficits publics, a prévenu que ces mesures étaient « risquées ». Ces débats n’ont bien sûr pas échappé à Netanyahou. Pourtant, celui qui au ministère des Finances a prôné une politique de rigueur fiscale au détriment des dépenses sociales, semble désormais ne plus défendre les mêmes positions.

Desserrer la ceinture

Le contexte social auquel fait aujourd’hui face le Premier ministre n’est plus le même, cinq ans après le mouvement de protestation contre la vie chère qui a envoyé des milliers de personnes dans les rues du pays, tandis que certains de ses leaders ont été élus à la Knesset. Deux ans après la révolte des tentes, en 2013, Yair Lapid infligeait un sérieux revers électoral au Likoud, qui perdait les voix de la classe moyenne. Une tendance confirmée lors du dernier scrutin de 2015, une grande partie de cet électorat ayant choisi le parti de Moshé Kahlon.
Une fois encore, la situation qui prévaut actuellement n’a rien à voir avec ce qu’elle était en 2003, année de la pire récession économique de toute l’histoire du pays, qui a vu Netanyahou sceller définitivement le passage du socialisme au capitalisme. Depuis, l’économie du pays a largement mûri, excellant bien souvent, et faisant l’objet de toutes les convoitises de la part des pays étrangers. Le Premier ministre sent donc qu’il a désormais la possibilité de desserrer quelque peu la ceinture fiscale de façon à contenter les demandes de Kahlon.

Dans l’esprit du chef du gouvernement, l’urgence de réformes exprimée par son ministre des Finances est une sorte de caprice, une escapade qui prendra fin d’une manière ou d’une autre avec son retour au Likoud, son foyer naturel. A ce stade, Kahlon ne souhaite pas non plus de confrontation avec le Premier ministre ; il aspire avant tout à améliorer le quotidien des classes moyennes en augmentant leur revenu disponible. En conséquence, le budget que les deux hommes s’apprêtent à présenter devant la Knesset reflète un effort d’envergure afin de réconcilier leurs points de vue et leurs intérêts parfois contradictoires. Nul doute que le budget bisannuel siéra à ce mariage de convenance. Il est peu probable, en revanche, qu’il parvienne à contenter tout le monde.

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