Négociations : toutes les conditions réunies ?

La plupart des experts estiment que l’initiative Kerry n’aboutira pas. Reste que l’offre faite aux deux camps est alléchante. Analyse.

By LESLIE SUSSER
January 7, 2014 17:09
John Kerry et Benyamin Netanyahou

P10 JFR 370. (photo credit: Marry Stern)

Voilà cinq mois que John Kerry travaille sans relâche à relancer le processus de paix au Proche-Orient. Le secrétaire d’Etat américain et ses alliés européens ont mis sur la table une offre qu’Israéliens comme Palestiniens ne peuvent raisonnablement pas refuser.


De fait, l’« accord-cadre », soigneusement élaboré par Kerry et son équipe, cherche à aborder les plus importantes préoccupations des deux camps : la sécurité pour Israël et les limites territoriales d’une paix définitive pour les Palestiniens. A cela, les Européens ont ajouté une offre sans précédent d’aide financière et de coopération pour les deux parties en cas d’accord, assortie d’une menace de sanctions économiques sévères dans le cas contraire.


Ni Israéliens ni Palestiniens ne semblent cependant y trouver leur compte. Ramallah s’est plaint du plan de sécurité américain, qui pencherait lourdement en faveur d’Israël et empiéterait sur la souveraineté palestinienne, aux dires de ses dirigeants. Jérusalem a répliqué que les Palestiniens ne souhaitaient pas vraiment à parvenir à un accord, mais prétendaient simplement jouer le jeu de Kerry pour renforcer leurs atouts. Avec l’espoir de faire porter le chapeau à Israël en cas d’échec des négociations et l’objectif ultime de porter le conflit devant le Conseil de sécurité des Nations unies, grâce au soutien international dont ils bénéficient.


Réponse de ces derniers : c’est le Premier ministre israélien qui n’est pas sérieux. Vu la ligne dure de son parti et ses partenaires de coalition, Netanyahou n’est pas sûr de pouvoir signer un accord, même si tel est son désir.


Mais il en faut plus pour décourager Kerry ! L’objectif du secrétaire d’Etat est de parvenir, avant la fin janvier, à un accord-cadre sur toutes les questions essentielles : les frontières, les futurs échanges de terres, la sécurité, Jérusalem et les réfugiés. Le but est de garantir la sécurité d’Israël face à un Etat palestinien indépendant, un Etat à part entière au sein de frontières que les Palestiniens pourraient accepter. Les Américains croient qu’une fois les principes de base acceptés par les deux parties, les détails de cet accord pourront être négociés dans un climat plus détendu et de façon plus ciblée.



La carotte européenne


En tandem avec Kerry, les Européens ont annoncé d’importantes mesures incitatives sur le plan diplomatique, économique et sécuritaire. La proposition de Bruxelles est réellement sans précédent. Elle offre à la fois à Israël et aux Palestiniens « un partenariat privilégié unique », la forme la plus avancée possible d’association avec l’UE pour des Etats non membres, s’ils signent un accord de paix. Cela signifierait un meilleur accès aux marchés de l’UE, le resserrement des liens scientifiques et culturels, des investissements européens plus substantiels en Israël et en territoires palestiniens, un dialogue diplomatique renforcé et une coopération en matière de sécurité plus poussée.


Inversement, si les pourparlers de paix échouent, les Européens menacent de suspendre des milliards d’euros en fonds de donateurs à l’Autorité palestinienne, ce qui conduirait sans doute à son effondrement. Et pour commencer, d’intensifier les sanctions contre les entreprises israéliennes au-delà de la Ligne verte de 1967.


La position européenne renforce le caractère drastique du choix posé aux dirigeants israéliens et palestiniens. Pour les Israéliens : un parapluie diplomatique contre la délégitimation et une coopération étroite contre le terrorisme international versus des mesures croissantes de boycott économique et la perte potentielle de soutien international d’autre part. Pour les Palestiniens, un Etat économiquement viable versus la perte de fonds essentiels de donateurs, le chaos intérieur et la lente diminution de l’intérêt international pour leur situation.


En d’autres termes, Israéliens et Palestiniens peuvent conclure un accord de paix avec tous les avantages qui en découlent, ou, tels des frères siamois en train de se noyer, s’entraîner l’un l’autre dans des profondeurs abyssales dont nul ne sait comment ils pourront remonter.



La colère d’Abbas


Malgré tout, l’accord-cadre américain bloque déjà sur sa première initiative majeure : les mesures de sécurité proposées pour Israël. La disposition qui prévoit la présence de Tsahal dans la vallée du Jourdain pour une période de 10 ans a déclenché l’ire du président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas. Celui-ci a pondu un mémorandum furieux qui soulève plusieurs objections. D’abord, les Palestiniens auraient préféré une présence de l’OTAN, dirigée par les Américains comme précédemment convenu avec l’ancien Premier ministre Ehoud Olmert. Toute présence militaire israélienne serait considérée dans les rangs palestiniens comme la prolongation de l’occupation. Pire encore, l’accord prévoit le retrait de Tsahal au bout de 10 ans si, et seulement si, les Palestiniens ont respecté leurs engagements sur le plan sécuritaire, ce qui, apparemment, donnerait le droit à l’Etat hébreu de décider ou non de se retirer. Dans ces conditions, grommelle Abbas, Israël pourrait maintenir indéfiniment son armée dans la vallée du Jourdain, au cœur de la future Palestine, ce qu’aucun dirigeant palestinien ne pourrait accepter.


L’intransigeance d’Abbas en la matière s’est vue renforcée par une déclaration de la Ligue arabe estimant qu’aucun accord de paix viable ne peut permettre la présence de soldats israéliens sur le sol palestinien. En coulisses, cependant, les négociateurs palestiniens auraient laissé entendre qu’une présence israélienne pendant une période transitoire plus limitée pourrait être acceptée.


Quelles sont les chances, alors, de voir l’initiative Kerry déboucher sur un accord de paix à la portée historique ? Très faibles, répondent la plupart des experts. En partie parce que les principaux acteurs des deux côtés semblent penser qu’ils peuvent parvenir à de meilleurs résultats en dehors du cadre proposé par Kerry.


Côté palestinien, certains penchent pour l’internationalisation du conflit face à l’ONU. Ils espèrent ainsi obtenir un Etat indépendant, sans avoir à faire de concessions ni territoriales, ni sur la sécurité d’Israël ni sur les réfugiés.


Du côté de la droite israélienne, une opinion répandue pense pouvoir pousser, à la longue, les Palestiniens à accepter une situation où Israël conserverait une forme de contrôle sur ce qui ne serait donc pas un Etat palestinien totalement indépendant.



Le manège palestinien


Les Palestiniens jugent les actuelles négociations bancales. Selon eux, non seulement Israël est de loin le parti le plus fort, mais le médiateur, son allié stratégique américain, est en grande partie de son côté. Une situation à laquelle ils ont décidé de remédier par une stratégie en deux étapes. D’abord, précisément en raison de leurs relations privilégiées avec Israël, essayer de gagner le soutien des Etats-Unis. En cas d’échec, passer au plan B : essayer de réduire l’importance du rôle tenu par les Américains en internationalisant le conflit.


Pour le moment, Abbas continue d’exploiter l’option américaine. Dans son mémorandum de trois pages adressé au président américain Barack Obama, il expose les positions palestiniennes sur toutes les questions fondamentales, avec l’espoir évident de pouvoir influer sur le contenu de la proposition-cadre de Washington.


D’autres penseurs palestiniens, cependant, tiennent cette piste pour vaine et défendent l’idée d’un élargissement du forum de négociation afin d’imposer un compromis à Israël via la pression internationale.


Parmi ceux-ci, Mohammed Shtayeh, ministre du Développement économique et de la réhabilitation dans le gouvernement de Ramallah, qui a démissionné de l’équipe de négociation palestinienne en signe de protestation, à la mi-novembre. Pour lui, un gouvernement israélien récalcitrant, soutenu par les Etats-Unis, ne bougera pas d’un pouce sur les questions fondamentales. Plutôt que de poursuivre des négociations bilatérales stériles sous la médiation des Etats-Unis, il suggère donc que les Palestiniens réclament la mise en place d’un modèle similaire aux pourparlers de Genève avec l’Iran. Un forum de négociation, comprenant les cinq membres du Conseil de sécurité des Nations unies (les Etats-Unis, la Russie, la Chine, la Grande-Bretagne et la France – plus l’Allemagne) aurait le pouvoir d’imposer un accord de paix aux deux parties.


Ce scénario reste peu plausible. Si les négociations en cours échouent, les Palestiniens vont sans doute plaider leur cause à l’ONU, où ils présenteront une demande d’adhésion complète, à titre d’Etat, dans les frontières définies par le Conseil de sécurité, tout en blâmant Israël de l’échec des pourparlers. Le jeu des accusations bat déjà son plein. L’appel de Shtayeh pour un forum de négociation élargi sert aussi à pointer l’Etat hébreu du doigt comme responsable de l’impasse actuelle. Le principal négociateur palestinien, Saeb Erekat, est lui aussi entré dans la danse. Il a déclaré à des correspondants étrangers, lors d’un briefing à Beit Jalla mi-décembre, qu’un accord est possible si Netanyahou le veut vraiment. Sous-entendu : s’il n’y a pas d’accord, c’est la faute du Premier ministre.



Les chances de Netanyahou


Israël prépare également son lot de reproches. Les responsables israéliens affirment que, munis de la stratégie sous-jacente d’internationalisation du conflit, les Palestiniens ne font que semblant de suivre Kerry.


Pour preuve, avancent-ils, les Palestiniens refusent de reconnaître Israël comme Etat juif, de s’engager sur la résolution du conflit ou la fin de leurs revendications ; ils n’acceptent pas la présence de Tsahal dans la vallée du Jourdain et ne renoncent pas au droit du retour des réfugiés en Israël. Abbas, insistent-ils, attend juste la fin de l’effort Kerry pour pouvoir faire accuser Jérusalem de tous les maux et obtenir le feu vert à l’internationalisation du processus.


Quid des Américains dans tout cela ? Sans se démonter, ils soutiennent que les parties négocient très sérieusement, et en toute bonne foi. Ils mettent les fanfaronnades publiques sur le compte de gesticulations sur la ligne de départ.


Supposons qu’ils aient raison. Supposons également, comme insistent ses proches collaborateurs, que Netanyahou souhaite vraiment un accord. Est-il en mesure de le mener à bien ?


Des signes de fatigue au sein de la coalition se font bien sentir. Cependant, s’il y a des tensions entre le Likoud et Israël Beiteinou (le parti du ministre des Affaires étrangères Avigdor Liberman), de l’eau dans le gaz entre Netanyahou et le leader de Yesh Atid, Yaïr Lapid, des différences marquées entre Yesh Atid et HaBayit HaYehoudi sur une foule de questions civiles, et des récriminations mutuelles entre les faucons de la coalition et la ministre de la Justice Tzipi Livni – personne ne semble vraiment pressé de quitter ce gouvernement indiscipliné et discordant.


Bref, si un accord de paix avec les Palestiniens devait aboutir à un vote au sein du gouvernement dans sa composition actuelle, Netanyahou ne devrait pas avoir de mal le faire passer. Dans le pire des scénarios, 15 des 23 ministres le soutiendraient : 8 au Likoud, 5 chez Yesh Atid et 2 dans le parti de Tzipi Livni – avec seulement 8 qui s’y opposeraient, 5 issus d’Israël Beiteinou et 3 de HaBayit HaYehoudi. Un vote à la Knesset serait plus délicat. Mais même si Netanyahou ne peut compter que sur environ 11 ou 12 des 31 membres du groupe Likoud-Israël Beiteinou, viendraient s’ajouter 19 voix de Yesh Atid, 15 des travaillistes, 6 du parti de Tzipi Livni, 6 de Meretz, 2 de Kadima et 11 des principaux partis arabes pour une majorité d’au moins 70 des 120 membres de la Knesset.


Enfin, si Israël Beiteinou et HaBayit HaYehoudi devaient retirer leurs 23 membres de la coalition, Netanyahou aurait trois options : faire entrer Avoda et Kadima dans la coalition avec 62 membres, faire entrer les travaillistes, Kadima et les ultraorthodoxes de Shas pour une coalition plus stable de 73 membres, ou encore provoquer des élections qui feraient figure de référendum sur l’accord de paix.


Le soutien de Shas à l’accord de paix permettrait d’asseoir la position du Premier ministre sur le plan intérieur. Bien conscients de cela, les Américains gardent le leader de Shas Arye Deri dans la course.


Le plus grand défi pour Bibi proviendra certainement de son propre parti, le Likoud, dont le bruyant Comité central va très certainement faire valoir son opposition. Sa tactique a été jusqu’ici de faire taire les voix bellicistes du parti avec la promesse d’un référendum national sur l’accord de paix.


L’initiative Kerry a créé les conditions dans lesquelles, avec un leadership avisé, les parties pourraient parvenir à un modus vivendi qui mettrait fin au conflit. Ce serait tragique de laisser passer une telle occasion, qui a monopolisé tant d’efforts à l’échelle internationale et risque de ne pas se représenter à nouveau. 


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