Une démocratie tronquée

Le coût réel des élections nationales israéliennes est malheureusement tributaire de leur fréquence hors du commun

By SHLOMO MAITAL
January 20, 2015 13:07
Une démocratie tronquée

Une démocratie tronquée. (photo credit: REUTERS)

La singularité de la démocratie israélienne – celle qui envoie les malheureux électeurs aux urnes lorsque les dirigeants politiques se tirent dans les pattes – coûte cher au pays.
Les élections nationales pour la 19e Knesset ont eu lieu il y a moins de deux ans, le 22 janvier 2013. A grands frais : le coût direct des bulletins, les 60 000 employés des bureaux de vote et responsables de la sécurité, etc. totalisaient 250 millions de shekels, sans compter une perte de production de 1,7 milliard de shekels. Car le jour des élections est un jour chômé en Israël. Les prochaines élections, prévues pour le mardi 17 mars 2015, donneront également lieu à un jour de congé.
Les élections américaines se déroulent régulièrement le premier mardi de novembre, un jour de travail normal. La plupart des pays organisent les élections le dimanche, afin d’en réduire le coût. Impossible en Israël, où vendredi, samedi et dimanche sont jours de repos pour les trois religions principales.

Mais le coût réel des élections nationales israéliennes est tributaire de leur fréquence peu commune.
Israël souffre d’une crise aiguë de « démocratie tronquée ». Ses symptômes : des gouvernements de relativement courte durée, dont les ministres n’ont pas suffisamment de temps pour mettre en œuvre des réformes clés, et cultivent une mentalité de nouvelle recrue prompte à balayer les acquis de leurs prédécesseurs, aussi constructifs qu’ils puissent être. Le 33e gouvernement et la 19e Knesset ont accumulé un monceau de réformes qui vont maintenant être mises de côté, certaines peut-être indéfiniment.

Des gouvernements éphémères


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Selon les sondages, très peu d’Israéliens estiment justifiée la tenue de nouvelles élections parlementaires. En effet, la démocratie tronquée n’a pas toujours été de mise. De la première à la 15e Assemblée, chaque nouvelle Knesset a connu en moyenne environ deux cabinets différents. Les querelles politiques entraînaient un certain remaniement ministériel, mais pas de nouvelles élections. La deuxième Knesset détient le record, avec quatre cabinets différents en tout.
Mais au cours de la dernière décennie, depuis la 16e Knesset élue en janvier 2003, la chute du cabinet s’est soldée à chaque fois par de nouvelles élections.

Le dernier cabinet, le 33e du pays, n’aura vécu que 20 mois. Seul le gouvernement de Shimon Peres, en 1995-1996, aura été de plus courte durée. Peres avait appelé à des élections anticipées dans le sillage de l’assassinat d’Itzhak Rabin et avait perdu face à un nouveau venu, Benjamin Netanyahou. Quant au gouvernement de Golda Meir, en 1974, il est tombé après seulement trois mois, suite au traumatisme de la guerre du Kippour.
Des élections, une nouvelle Knesset, un tout nouveau gouvernement sont toujours plus perturbants qu’un remaniement ministériel.
Selon la presse, Netanyahou aurait tenté de remonter un cabinet, avec Avigdor Liberman et Israël Beiteinou et les partis ultraorthodoxes, mais en vain.
Les deux derniers gouvernements Netanyahou ont duré cinq ans et huit mois au total. Malgré deux ministres des Finances qui ne possédaient ni connaissances ni expérience en économie (Youval Steinitz et Yaïr Lapid), le bilan de ces deux gouvernements est tout à fait positif.

Le taux d’intérêt des obligations d’Etat a fortement baissé, de 4 % en 2009 à seulement 2,7 % aujourd’hui, ce qui reflète la perception de faible risque de la part des marchés financiers. Après deux trimestres de récession en 2009, le produit intérieur brut (PIB) a augmenté plus rapidement que dans les autres pays de l’OCDE. Le taux de chômage en octobre n’était que de 5,7 %, proche de son record le plus bas de 5,6 % en novembre 2013. L’indice TA-100 de la bourse de Tel-Aviv a doublé depuis avril 2009 et la dette publique, en pourcentage du PIB, a diminué.
Dans le même temps, les prix alimentaires ont augmenté de 32 % depuis 2006 et le prix des logements est monté en flèche, avec une hausse record de 70 % depuis janvier 2009. Le taux de change shekel-dollar a chuté de 18 % depuis juillet, ce qui pourrait contribuer à stimuler les exportations en berne.
La société israélienne semble devenue plus violente et sa politique paraît refléter cette tendance.
Depuis 2001, seul le gouvernement Netanyahou de mars 2009 a achevé un mandat complet de quatre ans. Les quatre cabinets restants n’ont pas dépassé les trois ans. Quelque 32 partis politiques différents se sont présentés aux élections, en 2013. Bricoler une coalition équivaut à construire un château de cartes en pleine tornade.

Tuées dans l’œuf

Une démocratie tronquée est aussi une démocratie instable.
Selon un sondage non officiel cité par la radio israélienne, la majorité des électeurs de Yesh Atid, le parti de Yaïr Lapid, ont décidé à la dernière minute de voter pour lui, parfois même le jour du scrutin, voire à l’intérieur de l’isoloir. Ce qui lui a tout de même valu 19 sièges à la Knesset.
Ce vote impulsif fragmente la Knesset et constitue des cabinets fragiles.

La 19e Knesset n’a pas réussi à adopter le budget 2015. Par conséquent, le budget 2014 reste en vigueur et, dans l’intervalle un douzième du budget sera dépensé mensuellement, au moins jusqu’en juillet prochain. Comme le budget 2014 était un budget d’austérité, la stimulation fiscale indispensable à l’économie anémique du pays sera retardée par les élections pendant au moins six mois.
Exception faite pour le budget de la Défense, qui, comme toujours, a obtenu son injection de dernière minute de 8 milliards de shekels, au cours de l’agonie de la 19e Assemblée. La crise immédiate se ressent notamment sur le déficit croissant dans les hôpitaux, où certaines opérations chirurgicales ont dû être reportées en conséquence. La répartition du budget 2015 pour résoudre ce problème est maintenant gelée et l’injection de dernière minute de 150 millions de shekels ne fait que repousser la solution à long terme.



Contrairement aux comptables, qui mesurent les coûts uniquement lorsque l’argent réel est dépensé, les économistes mesurent les coûts du manque à gagner. Quel est le coût d’opportunité du conflit entre le Premier ministre Benjamin Netanyahou et son ministre des Finances congédié Yaïr Lapid ? Ce sont en partie les projets de lois de réformes structurelles indispensables qui risquent de ne jamais voir le jour du fait des élections.
Quelques exemples de ces réformes structurelles tuées dans l’œuf, victimes de cette antipathie personnelle. Au moins trois d’entre elles figuraient au programme des principaux ministères dirigés par les partisans de Yesh Atid : Santé, Education et Affaires sociales. Si Lapid avait ravalé sa fierté pour un an encore, et si Netanyahou avait eu une attitude plus conforme à celle d’un chef d’Etat, Yesh Atid aurait peut-être pu présenter un bilan plus concret après ses 20 mois au gouvernement.

Des réformes remises aux calendes grecques


Santé : la ministre de la Santé démissionnaire, Yaël German, avait connu le succès en tant que maire d’Herzliya avant de rejoindre la liste de Yesh Atid. Aux commandes d’un ministère complexe, elle aurait pu trébucher par manque de connaissance professionnelle, comme le ministre des Finances Yaïr Lapid.
Elle a fait preuve, au contraire, d’un leadership discret. Elle est restée délibérément apolitique et a présidé un comité très plébiscité qui porte son nom et a mis au point des réformes clés dans le domaine de la santé. En particulier à propos du scandale des services médicaux privés payants au sein des hôpitaux publics. Après un an de délibération, le comité a recommandé un modèle de « salarié à plein-temps », où les médecins consacrent tout leur temps aux patients dans les hôpitaux publics, en échange de rémunération élevée, bannissant les soins médicaux privés payants de ces institutions. Ce plan a été approuvé à la Knesset par une faible majorité. Son avenir est désormais fortement compromis. Le prochain ministre de la Santé fera-t-il avancer une proposition qui porte le nom de German ? C’est peu probable.

Education : le nouveau venu en politique, Shaï Piron, a lancé un grand nombre d’idées de réforme en l’air durant son court mandat de ministre de l’Education.
Parmi ses propositions : réduire drastiquement le nombre de disciplines présentées au baccalauréat ; informatiser les salles de classe ; améliorer le taux d’encadrement scolaire ; des écoles élémentaires autogérées ; enseigner la Shoah à l’école maternelle ; des budgets différentiels pour les écoles situées dans les municipalités les plus pauvres.
Rares sont celles qui verront vraiment le jour, pour ne pas dire aucune. Piron n’était pas très populaire auprès des initiés du ministère de l’Education, en raison de son incapacité à établir des priorités et du fossé énorme entre ses idées et leur mise en œuvre.

Lobbyistes sur la touche

Affaires sociales : Meïr Cohen, le ministre des Affaires sociales, a nommé un comité dirigé par le lauréat du prix Israël Eli Alalouf, afin de trouver les moyens de réduire la pauvreté. L’objectif ambitieux était de ramener l’incidence de la pauvreté en Israël à la moyenne de l’OCDE en 10 ans. Quelque 19 % des Israéliens se situent en dessous du seuil de pauvreté, comparativement à la moyenne de 11 % des pays de l’OCDE. Seul le Mexique présente un indice de pauvreté supérieur.
Le comité a recommandé une augmentation des prestations sociales d’environ 6 milliards de shekels par an pendant cinq ans. Naturellement, le ministère des Finances (dirigé par Lapid) a rejeté l’idée comme irréaliste. Les causes structurelles de la pauvreté restent donc intactes.
Fait intéressant, une réforme majeure de lutte contre la pauvreté, sans rapport avec le cabinet ministériel, a été mise en œuvre. Le syndicat de la Histadrout a passé un accord avec l’Association des producteurs, début décembre, pour relever le salaire mensuel minimum de 16 %. Il passera donc de 4 300 shekels à 5 000 shekels dans les deux prochaines années. Cela a permis d’éviter une grève générale, menace agitée par le syndicat. Les fonctionnaires du gouvernement étaient au départ écartés de cet accord, mais, à l’approche des élections, Netanyahou a décrété qu’ils devraient être inclus dans cet accord.

Economie : Le comité Lang, présidé par le directeur général du ministère de l’Economie, Amit Lang, a constaté que ce sont les réglementations liées aux importations, et non les droits d’importation eux-mêmes, qui imposent un coût élevé au consommateur. Aussi a-t-il publié une liste de recommandations afin de réduire les formalités administratives.
La commission sur le coût de la vie a approuvé les réformes. Mais seront-elles mises en pratique ? « Nous (le ministère) serons les lobbyistes des consommateurs israéliens », déclarait le ministre de l’Economie, Naftali Bennett. Le prochain ministre aura-t-il la même attitude ? Adoptera-t-il des réformes labellisées Lang ou Bennett ?
Selon Merav Arlozorov, du journal financier TheMarker,
66 projets de loi ont été déposés au cours des deux derniers cabinets Netanyahou. Parmi ceux-ci, seuls 35 ont été adoptés par la Knesset. Les autres sont restés dans les tiroirs.

Certaines lois pourraient encore sortir de ces propositions en suspens, mais la politique politicienne risque fort de s’interposer. Impossible, pour les nouveaux ministres, de peiner pour faire passer des lois qui portent le label de leurs prédécesseurs. Yaël German a sans doute commis une erreur fondamentale en présidant son propre comité de réforme des soins de santé, car le rapport publié par celui-ci porte aujourd’hui son nom. Or quelles sont les chances de voir un ministre de la santé issu du Likoud mettre en œuvre le rapport du comité German, même s’il est éminemment sensé ?

Le chant du cygne

TheMarker fustige Lapid, sous la plume de son fondateur Guy Rolnik, pour avoir attendu le jour où il a quitté le ministère des Finances pour annoncer une longue liste de propositions de loi, dont celles qui touchent au secteur bancaire.
« Il a manqué là une occasion colossale », note Rolnik, « car il bénéficiait d’une aura formidable auprès du public », galvaudée en pure perte. « 80 à 90 % des défis économiques et sociaux auxquels Israël est confronté résident dans les trois réformes citées par Lapid dans son chant du cygne : capitalisme sauvage, secteur public inefficace et contrôle de l’économie par des groupes d’intérêt. Où étiez-vous, Lapid, et votre parti, jusqu’à présent ? », demande Rolnik.
Il est intéressant de noter que l’ancien ministre des Communications, Moshé Kahlon, du Likoud, dont le nouveau parti va s’appeler « Nous tous » (Koulanou), a fait de la réforme bancaire un élément clé de sa plateforme.

Pendant ce temps, tandis que les anciennes réformes sont tuées dans l’œuf, de nouvelles sont en route.
« Soyez comme Kahlon », conseille un jour Netanyahou à ses ministres, louant la façon dont celui-ci a su générer la concurrence dans l’industrie du téléphone cellulaire autrefois oligopolistique, et réussi à faire baisser les factures mensuelles des utilisateurs de manière drastique.
Kahlon collectionne aujourd’hui des valises pleines de réformes proposées, dont une banque Internet et une banque postale pour stimuler la concurrence, ainsi qu’un plan pour réduire le prix des logements, conçu par de véritables experts, comme Gal Hershkowitz, l’ancien directeur du budget au ministère des Finances. Kahlon fera-t-il partie du 34e cabinet ? Disposera-t-il de plus de 20 mois pour mettre en œuvre ses idées ?

Jingles stupides et affiches hideuses

Dans ce marasme politique, la fonction publique israélienne, indéfectible et souvent sous-estimée, assure la continuité indispensable.
Les technocrates du ministère des Finances, par exemple, malgré les vives critiques dont ils font l’objet, ont terminé l’élaboration du budget 2015. Ainsi, lorsque la nouvelle Knesset se réunira en avril ou mai, elle disposera d’un budget en attente, auquel le nouveau ministre des Finances s’efforcera sans doute de mettre sa touche personnelle. Peu après l’approbation du budget 2015, le débat sur celui de 2016 pourra alors commencer.

Cette citation, glanée sur Internet, d’un discours devant la Chambre des communes d’un député britannique nommé « C. Tennyson » (pas le poète) vient fort à propos : « … Si les élections sont trop fréquentes, les gens ne s’y intéresseront pas. C’est-à-dire qu’elles ne susciteront ni enthousiasme, ni irritation, mais se dérouleront dans le plus grand calme. »
Tennyson avait à moitié raison. Les électeurs sont, en général, irrités par ces élections inutiles. Mais peu enthousiastes.
Une série de débats sans tabous, à l’américaine, entre différents leaders politiques sur les questions clés (la solution à deux Etats, l’échange de territoires contre la paix, le capitalisme, l’écart entre riches et pauvres, la relance du high-tech) serait passionnante. Tout comme une campagne électorale basée sur des programmes et des plans d’action détaillés plutôt que sur des attaques personnelles.

Ainsi que de nouveaux visages, peut-être comme celui du professeur Manuel Trachtenberg, dont le rapport de 2011 sur les inégalités socio-économiques a été largement salué, mais seulement partiellement mis en œuvre. Peu de chances que cela se réalise !
Il faut plutôt s’attendre à des jingles stupides, des clips sans fin à la télé, de hideuses affiches défigurant les murs, et des appels à voter pour tel ou tel en plein milieu de la sieste.
Au fait, le discours de Tennyson a été prononcé le 23 juillet 1833, il y a 181 ans. Peu de choses ont changé depuis.

L’auteur est chercheur principal à l’Institut Samuel Neaman, au Technion.



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